優(yōu)化西藏自治區(qū)營商環(huán)境

提高社會(huì)投資項(xiàng)目審批服務(wù)效率

社會(huì)投資項(xiàng)目審批服務(wù)是政府審批服務(wù)的重要內(nèi)容，其效率是影響營商環(huán)境的重要因素。在我國營商環(huán)境評(píng)價(jià)的18項(xiàng)指標(biāo)中，社會(huì)投資項(xiàng)目審批服務(wù)效率的高低至少影響到“辦理建筑許可”“招標(biāo)投標(biāo)”“獲得電力”“獲得用水用氣”“登記財(cái)產(chǎn)”等多項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)價(jià)。2022年世行推出新營商環(huán)境評(píng)價(jià)項(xiàng)目（B-READY），取代了運(yùn)行17年的原營商環(huán)境評(píng)價(jià)項(xiàng)目（DB），其提出的10項(xiàng)主題中，對(duì)“經(jīng)營地點(diǎn)”“公用事業(yè)服務(wù)”等新的主題項(xiàng)評(píng)價(jià)結(jié)果，也基本是由社會(huì)投資項(xiàng)目審批服務(wù)效率決定。

近年來，西藏自治區(qū)不遺余力地推進(jìn)營商環(huán)境改革，社會(huì)投資項(xiàng)目審批服務(wù)效率不斷提升，市場(chǎng)主體的獲得感不斷充實(shí)，固定資產(chǎn)投資持續(xù)加大，2023年前三季度，全區(qū)固定資產(chǎn)投資同比增長57.5%，其中，國有控股投資同比增長65.3%，民間投資增長18.6%。但是，全區(qū)的社會(huì)投資項(xiàng)目審批服務(wù)仍存在諸多難點(diǎn)和堵點(diǎn)，按照國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》及《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境更好服務(wù)市場(chǎng)主體的實(shí)施意見》（國辦發(fā)〔2020〕24號(hào)）要求，自治區(qū)仍需深化社會(huì)投資項(xiàng)目審批服務(wù)改革，不斷提升社會(huì)投資審批服務(wù)效率，持續(xù)提升投資建設(shè)便利度，持續(xù)優(yōu)化區(qū)域營商環(huán)境。

一、西藏自治區(qū)社會(huì)投資項(xiàng)目審批服務(wù)的現(xiàn)狀分析

社會(huì)投資項(xiàng)目是企業(yè)使用自己籌措資金以及使用自己籌措的資金并申請(qǐng)使用政府投資補(bǔ)助或貸款貼息等的項(xiàng)目，從項(xiàng)目類型看主要包括社會(huì)投資房建類和社會(huì)投資生產(chǎn)型工業(yè)類兩類。此外，還包括未明確區(qū)分政府投資與社會(huì)投資的消防特殊建設(shè)工程、消防其他建設(shè)工程、帶方案出讓用地項(xiàng)目、小型工程建設(shè)類項(xiàng)目等特殊類型項(xiàng)目。

（一）社會(huì)投資項(xiàng)目的審批服務(wù)體系

1、不同階段的審批服務(wù)事項(xiàng)體系

從社會(huì)投資項(xiàng)目取得土地到竣工的全過程審批服務(wù)體系看，普遍分為立項(xiàng)用地規(guī)劃許可、工程建設(shè)許可、施工許可、竣工驗(yàn)收四個(gè)階段的審批服務(wù)。到2020年底，自治區(qū)開展了為期一年多的工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革，通過“減、放、并、轉(zhuǎn)、調(diào)”等措施，將原有涉及19個(gè)部門的67個(gè)審批事項(xiàng)壓縮至43項(xiàng)。

從不同階段的審批事項(xiàng)構(gòu)成看，在立項(xiàng)用地規(guī)劃許可階段，需要完成項(xiàng)目取得國有用地使用權(quán)出讓合同、立項(xiàng)核準(zhǔn)或備案、用地預(yù)審、用地規(guī)劃許可證核發(fā)等關(guān)鍵事項(xiàng)審批或行政確認(rèn)。在工程建設(shè)許可階段，需要完成設(shè)計(jì)方案審查、建設(shè)工程規(guī)劃許可證核發(fā)等關(guān)鍵事項(xiàng)審批或行政確認(rèn)。在施工許可階段需要完成設(shè)計(jì)審核確認(rèn)、施工許可證核發(fā)等關(guān)鍵事項(xiàng)審批。在竣工驗(yàn)收階段，主要完成規(guī)劃、土地、消防、人防、檔案等驗(yàn)收及竣工驗(yàn)收備案等關(guān)鍵行政審批或行政確認(rèn)事項(xiàng)。

此外，在工程建設(shè)項(xiàng)目全流程審批過程中，還存在多項(xiàng)依法必招項(xiàng)目的行政確認(rèn)事項(xiàng)，同時(shí)，還存在環(huán)評(píng)、穩(wěn)評(píng)等多個(gè)強(qiáng)制性評(píng)估，以及中介服務(wù)及市政公用服務(wù)等多個(gè)行政確認(rèn)或?qū)徟爸檬马?xiàng)。

2、各審批服務(wù)事項(xiàng)的執(zhí)行系統(tǒng)

從不同審批服務(wù)事項(xiàng)的審批執(zhí)行系統(tǒng)看，一般都包含審批主體、審批要件、審批依據(jù)、審批內(nèi)容與形式、審批標(biāo)準(zhǔn)、批復(fù)結(jié)果、審批流程、審批時(shí)限等八個(gè)方面。

（1）審批主體。包括國家、自治區(qū)、各地市、縣區(qū)等相關(guān)部門四級(jí)主體，各級(jí)主體均具有不同的行政許可、行政確認(rèn)、行政登記權(quán)限與職責(zé)。

（2）審批要件。根據(jù)各審批服務(wù)事項(xiàng)要求，一般包括項(xiàng)目單位自備材料、第三方出具的專業(yè)報(bào)告、政府職能部門的批復(fù)、確認(rèn)或登記文件。

（3）審批依據(jù)。一般包括國家與地方的法律、法規(guī)，國家與地方的標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與行業(yè)導(dǎo)則、推薦性及強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，還包括內(nèi)部規(guī)范文件等。

（4）審批內(nèi)容與形式。根據(jù)各審批服務(wù)事項(xiàng)特點(diǎn)，在審批內(nèi)容上包括形式審查、合規(guī)性審查、符合性審查、實(shí)質(zhì)性審查、技術(shù)性審查等，在審批形式上包括函詢、座談?wù)撟C、聯(lián)席會(huì)、書面評(píng)議、自行審查、委托第三方機(jī)構(gòu)或組織專家評(píng)價(jià)等。

（5）審批標(biāo)準(zhǔn)。一般包括對(duì)審批要件的形式審查標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容審查標(biāo)準(zhǔn)、符合性審查標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)條審查標(biāo)準(zhǔn)，還包括審批部門依法依規(guī)需自由裁量審查事項(xiàng)所遵循的原則等。

（6）批復(fù)成果。根據(jù)各審批服務(wù)事項(xiàng)的不同依據(jù)，一般包括行政許可批復(fù)、行政登記（如備案登記表等）、行政確認(rèn)書（包括在線確認(rèn)、書面確認(rèn)）等。

（7）審批流程。由于存在不同投資項(xiàng)目的差異，不同審批事項(xiàng)有明確的審批部門內(nèi)部流程，還客觀存在著各部門之間的對(duì)不同階段審批服務(wù)事項(xiàng)的銜接流程。

（8）審批時(shí)限。包括各審批事項(xiàng)的法定時(shí)限和承諾時(shí)限，按照當(dāng)前自治區(qū)各審批事項(xiàng)改革的要求，社會(huì)投資生產(chǎn)型工業(yè)類項(xiàng)目和社會(huì)投資房建類項(xiàng)目從立項(xiàng)規(guī)劃許可階段到竣工驗(yàn)收階段的確定審批時(shí)間從以往平均280多天，壓縮至100個(gè)工作日以內(nèi)。但其中不包含相關(guān)委托咨詢?cè)u(píng)估、征求公眾意見、進(jìn)行專家論證等時(shí)間。

（二）立項(xiàng)用地規(guī)劃許可階段的關(guān)鍵審批服務(wù)事項(xiàng)

1、取得國有用地使用權(quán)出讓合同

社會(huì)投資項(xiàng)目在正式立項(xiàng)前，一般先要取得國有土地使用權(quán)出讓合同，其方式一般限于招標(biāo)、拍賣和掛牌方式取得，也有極個(gè)別符合土地劃撥情況的社會(huì)投資項(xiàng)目通過協(xié)議出讓方式取得土地使用權(quán)。在項(xiàng)目建設(shè)單位國有土地使用權(quán)出讓前，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會(huì)依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃提出擬出讓地塊的規(guī)劃條件，作為國有土地使用權(quán)出讓合同的必要組成部分。

從招標(biāo)方式看，首先是由自治區(qū)或地市、縣區(qū)政府根據(jù)各自權(quán)限批準(zhǔn)招標(biāo)國有土地使用權(quán)出讓方案，項(xiàng)目建設(shè)方申請(qǐng)成為投標(biāo)人后，由國土資源部門審查投標(biāo)人資格，國土資源部門組織開展招標(biāo)工作，競(jìng)標(biāo)成功的項(xiàng)目建設(shè)方可獲取中標(biāo)通知書，之后與政府簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同。

從拍賣方式看，國土資源部門及土地交易中心首先編制競(jìng)買資格證文件，確定統(tǒng)一編號(hào)應(yīng)價(jià)牌，項(xiàng)目建設(shè)方按照價(jià)高者得原則獲取土地，并與國土資源部門簽訂《拍賣成交確認(rèn)書》，之后簽訂國有土地使用權(quán)交易合同。

從掛牌方式看，各級(jí)國土資源部門及土地交易中心確定掛牌方案后，收取意愿摘牌主體的競(jìng)買保障金，在合規(guī)項(xiàng)目建設(shè)單位摘牌后，將獲得國土資源部門及土地交易中心簽訂的《國有土地使用權(quán)掛牌出讓成交確認(rèn)書》，摘牌方按照合同繳納拆遷款，待土地拆遷完畢后繼續(xù)繳納土地出讓金，最后辦理《國有土地使用權(quán)出讓合同》。

2、項(xiàng)目核準(zhǔn)或備案

立項(xiàng)用地規(guī)劃許可是社會(huì)投資項(xiàng)目審批的第一個(gè)階段，而項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案通常是第一個(gè)審批環(huán)節(jié)。社會(huì)投資項(xiàng)目一律不再實(shí)行審批制，根部不同情況分別實(shí)行核準(zhǔn)與備案制。其中，核準(zhǔn)制僅關(guān)系國家安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益項(xiàng)目等，其他項(xiàng)目實(shí)行備案制。為更好地推進(jìn)社會(huì)投資項(xiàng)目的核準(zhǔn)和備案，自治區(qū)依據(jù)國家《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》專門制定了《西藏自治區(qū)企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》（藏政發(fā)辦〔 2018〕13號(hào)）各級(jí)發(fā)改部門依據(jù)上述管理辦法，分別進(jìn)行不同投資規(guī)模、不同投資類型的社會(huì)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)與備案。

為了做好社會(huì)投資項(xiàng)目審批服務(wù)，自治區(qū)建立了投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)，對(duì)非涉密的企業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上受理、辦理、監(jiān)督和服務(wù)，項(xiàng)目通過在線平臺(tái)申報(bào)時(shí)，會(huì)生成作為該項(xiàng)目整個(gè)建設(shè)周期身份標(biāo)識(shí)的唯一項(xiàng)目代碼，并作為有關(guān)部門有關(guān)手續(xù)的可信憑證。

社會(huì)投資項(xiàng)目申請(qǐng)核準(zhǔn)要件主要是項(xiàng)目方自行或委托編制的項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告，還包括城鄉(xiāng)規(guī)劃部門出具的選址意見書或國土資源部門出具的用地預(yù)審意見。申請(qǐng)備案項(xiàng)目要件主要是項(xiàng)目方按照制式文件填報(bào)備案申請(qǐng)信息。

對(duì)社會(huì)投資項(xiàng)目在的核準(zhǔn)與備案的審核，主要是審查項(xiàng)目是否符合國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、資源開發(fā)、能耗與環(huán)境管理等要求。

社會(huì)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)辦理的法定時(shí)限為30工作日，備案辦理的法定時(shí)限為5個(gè)工作日，但不包括相關(guān)委托咨詢?cè)u(píng)估、征求公眾意見、進(jìn)行專家論證等時(shí)間。項(xiàng)目核準(zhǔn)批復(fù)文件效力為2年，項(xiàng)目備案以備案登記為最終批復(fù)成果。

3、用地預(yù)審

用地預(yù)審是立項(xiàng)用地規(guī)劃許可非常重要的行政審批事項(xiàng)，自治區(qū)主要依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、2021年最新頒布的《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》（國務(wù)院令第 743 號(hào)）、《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28 號(hào)）、2001年國土部頒布的《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》（國土資源部令第68號(hào)）以及《國土資源部關(guān)于改進(jìn)和優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審和用地審查的通知》（國土資規(guī)〔 2016 〕16 號(hào)）等執(zhí)行。

社會(huì)投資項(xiàng)目的用地預(yù)審審批機(jī)構(gòu)是由與核準(zhǔn)、備案機(jī)關(guān)同級(jí)的國土資源主管部門預(yù)審，占用規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)土地的，由市級(jí)國土資源主管部門受理，其他由自治區(qū)國土資源主管部門受理，但建設(shè)項(xiàng)目受理后，提出初審意見，轉(zhuǎn)報(bào)國土資源部。需核準(zhǔn)的社會(huì)投資項(xiàng)目在項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告核準(zhǔn)前，由項(xiàng)目單位提出用地預(yù)審申請(qǐng)，但需備案的社會(huì)投資項(xiàng)目在辦理備案手續(xù)后，由項(xiàng)目單位提出用地預(yù)審申請(qǐng)。

用地預(yù)審辦理的要件主要是項(xiàng)目單位自行準(zhǔn)備的項(xiàng)目選址論證報(bào)告、項(xiàng)目建設(shè)依據(jù)文件等，還需要所在區(qū)域國土資源主管部門認(rèn)定的土地利用總體規(guī)劃圖、土地利用現(xiàn)狀圖、占用永久基本農(nóng)田示意圖及其他相關(guān)圖件以及用地邊界拐點(diǎn)坐標(biāo)數(shù)據(jù)庫表、不可避讓性論證報(bào)告及專家審查意見、規(guī)劃修改方案暨永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃方案、踏勘論證意見等。

對(duì)于用地預(yù)審的審核，主要是評(píng)判建設(shè)項(xiàng)目用地是否符合國家供地政策和土地管理法律、法規(guī)規(guī)定的條件，包括建設(shè)項(xiàng)目選址是否符合土地利用總體規(guī)劃，用地規(guī)模是否符合有關(guān)土地使用標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定;對(duì)國家和地方尚未頒布土地使用標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，以及確需突破土地使用標(biāo)準(zhǔn)確定的規(guī)模和功能分區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目，是否已組織建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)并出具評(píng)審論證意見等，其中占用基本農(nóng)田或者其他耕地規(guī)模較大的建設(shè)項(xiàng)目，還應(yīng)當(dāng)審查是否已經(jīng)組織踏勘論證等內(nèi)容。

用地預(yù)審的法定審批時(shí)限為20日內(nèi)，主要批復(fù)成果包括用地預(yù)審書，還包括行政確認(rèn)的用地邊界拐點(diǎn)坐標(biāo)數(shù)據(jù)庫表、占用和補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田坐標(biāo)表、不可避讓性論證報(bào)告及專家審查意見、規(guī)劃修改方案暨永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃方案、踏勘論證意見等，建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審文件有效期為3年，自批準(zhǔn)之日起計(jì)算。已經(jīng)預(yù)審的項(xiàng)目，如需對(duì)土地用途、建設(shè)項(xiàng)目選址等進(jìn)行重大調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)重新申請(qǐng)預(yù)審。

4、建設(shè)用地規(guī)劃許可證

建設(shè)用地規(guī)劃許可證審批是立項(xiàng)用地規(guī)劃許可階段的最后節(jié)點(diǎn)，自治區(qū)主要依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《西藏自治區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》等法規(guī)文件執(zhí)行。

國務(wù)院有關(guān)部門和自治區(qū)相關(guān)部門核準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，由地市城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門審批建設(shè)工程規(guī)劃許可證，并向自治區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門備案。地市、區(qū)縣相關(guān)部門核準(zhǔn)、備案的項(xiàng)目由同級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門審批，并向上一級(jí)人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門備案。

建設(shè)工程規(guī)劃許可證的審批要交主要包括土地使用的有關(guān)證明文件、項(xiàng)目核準(zhǔn)備案文件、擬建項(xiàng)目情況說明、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案、建設(shè)工程施工圖設(shè)計(jì)文件等材料。其中存量用地出讓類項(xiàng)目與新供用地出讓類項(xiàng)目的審批要件存在一定差別。

建設(shè)用地規(guī)劃許可證主要審查項(xiàng)目是否符合區(qū)域總規(guī)、地塊的控制性詳細(xì)規(guī)劃和規(guī)劃條件等內(nèi)容，其辦理的法定實(shí)現(xiàn)為30工作日，但不包括專項(xiàng)審查、專家論證、公眾征集等時(shí)限。

建設(shè)用地許可證批復(fù)成果一般會(huì)包括建設(shè)用地的位置、范圍、性質(zhì)、面積，建設(shè)規(guī)模和建筑面積等，并附規(guī)劃用地圖。取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證社會(huì)投資項(xiàng)目在建設(shè)工程開工前，還需要向所在地市或區(qū)縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門申請(qǐng)驗(yàn)線。

（三）工程建設(shè)許可階段的關(guān)鍵審批服務(wù)事項(xiàng)

1、規(guī)劃設(shè)計(jì)方案審查

規(guī)劃設(shè)計(jì)方案審查是對(duì)社會(huì)投資項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案進(jìn)行評(píng)估和審查,確保其符合法律法規(guī)要求、科學(xué)合理、可行可靠。自治區(qū)政府依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《西藏自治區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》《西藏自治區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃“一書三證”管理辦法》等相關(guān)法規(guī)和行政規(guī)章執(zhí)行。各級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃部門法規(guī)規(guī)章制度進(jìn)行審批服務(wù)。

規(guī)劃設(shè)計(jì)方案審查的要件主要包括其他部門的立項(xiàng)批復(fù)、新增國有建設(shè)用《成交確認(rèn)書》、存量國有建設(shè)用地出讓合同或土地證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證等個(gè)許可或行政確認(rèn)文件，以及項(xiàng)目單位委托具備資質(zhì)第三方機(jī)構(gòu)編制的建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案等。

規(guī)劃設(shè)計(jì)方案審查主要是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地性質(zhì)、建筑高度、建筑規(guī)模、容積率、綠地率、建筑退距、建筑間距等關(guān)鍵指標(biāo)的合規(guī)性審查，并通過專家審查方式，重點(diǎn)審查建筑風(fēng)格、建筑組合、材料及色彩使用、建筑功能與風(fēng)貌統(tǒng)一性、豎向設(shè)計(jì)、交通組織、景觀布局、建筑布局、建筑功能等方面的設(shè)計(jì)規(guī)范。同時(shí)，對(duì)與綠化、交通、人防、消防、節(jié)能、環(huán)境影響、文物等，征求相關(guān)主管部門出具專業(yè)意見。

規(guī)劃設(shè)計(jì)方案審查的程序一般是由項(xiàng)目單位向城鄉(xiāng)規(guī)劃部門申請(qǐng)計(jì)方案合規(guī)性審查，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門一般會(huì)委托由第三方技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)或組織專家論證進(jìn)行合規(guī)性審查，并將需要修改的將合規(guī)性審查意見一次性書面告知，項(xiàng)目單位按照審查意見調(diào)整修改建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案，并在最終通過合規(guī)性審查后，由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門出具工程建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案審查意見書等批復(fù)文件。

由于規(guī)劃設(shè)計(jì)方案審查涉及專家審查、方案修改等多個(gè)環(huán)節(jié)，無法準(zhǔn)確確定其審批服務(wù)時(shí)限，目前也無本環(huán)節(jié)明確的審批時(shí)限。

2、建設(shè)工程規(guī)劃許可證

建設(shè)工程規(guī)劃許可證是經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃部門依法審核，建設(shè)工程符合城鄉(xiāng)規(guī)劃要求的法律憑證 。自治區(qū)政府主要依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的實(shí)施意見（國辦發(fā)〔2019〕11號(hào)）》《西藏自治區(qū)全面開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革實(shí)施方案》等相關(guān)規(guī)定，由各級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門具體實(shí)施審批服務(wù)。

社會(huì)投資項(xiàng)目辦理建設(shè)工程規(guī)劃時(shí)，一般需按要求提供自行編制的建設(shè)工程規(guī)劃許可證申請(qǐng)制式范本文件，以及城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門確認(rèn)的工程建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案審查意見書等部門文件。

由于上述規(guī)劃設(shè)計(jì)方案審查已完成辦理建設(shè)規(guī)劃工程許可的實(shí)質(zhì)性審查，在現(xiàn)實(shí)操作中，辦理建設(shè)規(guī)劃工程許可僅做形式審查，其辦理的法定時(shí)限為20個(gè)工作日，批復(fù)成果為建設(shè)工程規(guī)劃許可證。

（四）施工許可階段的關(guān)鍵審批服務(wù)事項(xiàng)

1、施工圖設(shè)計(jì)文件審核

施工圖設(shè)計(jì)文件審查是住建管理機(jī)構(gòu)對(duì)施工圖涉及公共利益、公眾安全和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容的審查。按照《國務(wù)院關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》（國發(fā)〔2004〕16號(hào)）相關(guān)要求，其已不再作為行政審批，2013年住建部發(fā)布《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理辦法》（住建部令第13號(hào)）規(guī)定“國家實(shí)施施工圖設(shè)計(jì)文件（含勘察文件）審查制度，施工圖未經(jīng)審查合格的，不得使用”。自治區(qū)按照國家相關(guān)規(guī)定，由住建主管部門會(huì)同有關(guān)主管部門確定相應(yīng)數(shù)量的專業(yè)審查機(jī)構(gòu)，并已在社會(huì)投資項(xiàng)目領(lǐng)域逐步推行開展施工圖設(shè)計(jì)文件審查工作。

自治區(qū)級(jí)各地市級(jí)住建管理部門負(fù)責(zé)組織本行政區(qū)域內(nèi)的施工圖審查工作的具體實(shí)施和監(jiān)督管理工作。社會(huì)投資項(xiàng)目單位將作為勘察、設(shè)計(jì)依據(jù)的政府有關(guān)部門的批準(zhǔn)文件及附件及全套施工圖文件等要件報(bào)送到相應(yīng)的住建主管部門，由其委托有關(guān)審查機(jī)構(gòu)，進(jìn)行結(jié)構(gòu)安全和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范執(zhí)行情況等內(nèi)容的審查。

專業(yè)機(jī)構(gòu)按照相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則，重點(diǎn)審查項(xiàng)目是否符合工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、地基基礎(chǔ)和主體結(jié)構(gòu)的安全性、消防安全性、人防工程防護(hù)安全性等。以及是否符合民用建筑節(jié)能強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。

審查合格的社會(huì)投資項(xiàng)目施工圖設(shè)計(jì)，審查機(jī)構(gòu)會(huì)向建設(shè)單位出具審查合格書，并在全套施工圖上加蓋審查專用章。同時(shí)，審查合格書會(huì)有各專業(yè)的審查人員簽字，經(jīng)法定代表人簽發(fā)，并加蓋審查機(jī)構(gòu)公章。并且，審查機(jī)構(gòu)會(huì)在出具審查合格書后5個(gè)工作日內(nèi)，將審查情況報(bào)所在地地市住建主管部門備案。住建部門出具施工圖設(shè)計(jì)審查批準(zhǔn)書。

按照住建部令第13號(hào)相關(guān)要求，社會(huì)投資的大型房屋建筑工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查為15個(gè)工作日，中型及以下房屋建筑工程為10個(gè)工作日。但以上時(shí)限不包括施工圖修改時(shí)間和審查機(jī)構(gòu)的復(fù)審時(shí)間。

2、施工許可證

施工許可證辦理是社會(huì)投資項(xiàng)目開工前最跟本的一個(gè)審批事項(xiàng)。資質(zhì)區(qū)政府根據(jù)《中華人民共和國建筑法》《建筑工程施工許可管理辦法》《建筑工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的實(shí)施意見》（國辦發(fā)〔2019〕11號(hào)）《西藏自治區(qū)全面開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革實(shí)施方案》等法規(guī)及政策要求，由各級(jí)住建管理部門具體實(shí)施。

為了提升社會(huì)投資項(xiàng)目的施工許可審批服務(wù)效率，自治區(qū)明確建筑市場(chǎng)監(jiān)督管理的統(tǒng)一要求，建立了西藏自治區(qū)建筑市場(chǎng)監(jiān)督管理公共服務(wù)平臺(tái)，基本實(shí)現(xiàn)線上審批服務(wù)。

施工許可證的辦理要件，一般需要項(xiàng)目建設(shè)單位的制式化申請(qǐng)表，還需要相關(guān)政府部門批復(fù)或進(jìn)行行政登記、確認(rèn)的國有土地使用證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建設(shè)工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查合格書，同時(shí)，在該環(huán)節(jié)辦理中，還需要住建部門行政確認(rèn)的建設(shè)單位質(zhì)量監(jiān)督備案和建設(shè)單位安全施工措施備案以及建設(shè)單位與施工單位簽署的施工合同等。

由于至本階段，施工許可的實(shí)質(zhì)性審查已在施工圖設(shè)計(jì)文件審核階段完成，施工許可證的辦理更多的形式性審查，其審批的法定時(shí)限為15工作日，在其批復(fù)成果為施工許可證。

（五）竣工驗(yàn)收階段的關(guān)鍵審批服務(wù)事項(xiàng)

竣工驗(yàn)收階段，主要包括規(guī)劃、土地、消防、人防、檔案等驗(yàn)收及竣工驗(yàn)收備案等關(guān)鍵行政審批或行政確認(rèn)事項(xiàng)。自治區(qū)依據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的實(shí)施意見》《西藏自治區(qū)關(guān)于全面開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革實(shí)施方案》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，由各級(jí)住建主管部門組織實(shí)施竣工驗(yàn)收工作。

2019，自治區(qū)住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳制定并實(shí)施限時(shí)聯(lián)合驗(yàn)收的管理辦法，明確牽頭部門、參與部門、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、工作規(guī)則、辦事流程和驗(yàn)收時(shí)限等。自治區(qū)自然資源廳制定自治區(qū)建設(shè)項(xiàng)目聯(lián)合測(cè)繪管理辦法，對(duì)聯(lián)合測(cè)繪相關(guān)要求做出具體規(guī)定。

按照上述規(guī)定，目前社會(huì)投資項(xiàng)目已經(jīng)逐步開展規(guī)劃、土地、消防、人防、檔案等事項(xiàng)限時(shí)聯(lián)合驗(yàn)收，統(tǒng)一竣工驗(yàn)收?qǐng)D紙和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一出具驗(yàn)收意見。驗(yàn)收涉及的測(cè)繪工作，實(shí)行“一次委托、聯(lián)合測(cè)繪、成果共享”。同時(shí)，將供水、供電、燃?xì)狻崃?、排水、通信等市政公用基礎(chǔ)設(shè)施報(bào)裝提前到開工前辦理，在工程施工階段完成相關(guān)設(shè)施建設(shè)，竣工驗(yàn)收后直接辦理接入事宜。

社會(huì)投資項(xiàng)目工程竣工驗(yàn)收時(shí)，有關(guān)部門會(huì)主要是按照審查批準(zhǔn)的施工圖進(jìn)行驗(yàn)收，對(duì)驗(yàn)收合格的項(xiàng)目在15日內(nèi)，向地市級(jí)住建部門進(jìn)行備案，并由其出具工程竣工驗(yàn)收備案。

（六）全審批流程涉及的招標(biāo)備案等事項(xiàng)

社會(huì)投資項(xiàng)目在全流程審批過程中，還會(huì)涉及到依據(jù)招投標(biāo)法而必須進(jìn)行的依法必招的項(xiàng)目和非依法必招項(xiàng)目。自治區(qū)依據(jù)《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國政府采購法》《政府投資條例》《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》《公共資源交易平臺(tái)管理暫行辦法》等上位法律法規(guī)，于2007年發(fā)布了《西藏自治區(qū)招標(biāo)投標(biāo)管理暫行辦法》2021年制定了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范招投標(biāo)等公共資源交易若干意見（試行）》，各級(jí)發(fā)改部門指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全區(qū)招標(biāo)投標(biāo)工作，住建管理部門負(fù)責(zé)工程建設(shè)項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、材料、設(shè)備依法必招采購項(xiàng)目招標(biāo)備案，其他有關(guān)行政主管部門負(fù)責(zé)對(duì)所屬行業(yè)和產(chǎn)業(yè)的工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查。

社會(huì)投資項(xiàng)目中凡涉及關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的公用事業(yè)項(xiàng)目（包括商品住宅），使用國有資金、國際組織或者外國政府資金的投資項(xiàng)目，自治區(qū)融資項(xiàng)目（包括國家發(fā)行債券、國家政策性貸款、國家特許的融資）等，且達(dá)到限額的工程建設(shè)項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購（不包括工程造價(jià)、工程項(xiàng)目建議書及可研編制、各類評(píng)估評(píng)審采購）均需要依法必招。

對(duì)于非依法必招項(xiàng)目，建設(shè)單位按照自愿原則進(jìn)行招標(biāo)備案，行業(yè)主管部門不做強(qiáng)制要求。對(duì)于依法必招項(xiàng)目，履行核準(zhǔn)手續(xù)的社會(huì)投資項(xiàng)目，項(xiàng)目的招標(biāo)方案需要改部門進(jìn)行核準(zhǔn)，履行備案手續(xù)的社會(huì)投資項(xiàng)目，由單位進(jìn)依法組織開展招標(biāo)工作，一般由各級(jí)住建部門進(jìn)行招標(biāo)備案管理。

從一般程序上，需社會(huì)投資項(xiàng)目單位持申報(bào)材料報(bào)行政主管部門獲取招標(biāo)備案編碼，之后持編碼進(jìn)入公共資源交易平臺(tái)進(jìn)行招標(biāo)公告發(fā)布、評(píng)審專家抽取、場(chǎng)地預(yù)約。開標(biāo)至定標(biāo)的期限，1000萬元以下的項(xiàng)目一般不超過３天，1000萬元以上的項(xiàng)目一般不超過10天。依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，招標(biāo)人自確定中標(biāo)人之日起15天內(nèi)，向有關(guān)行政主管部門提交招標(biāo)情況的書面報(bào)告。

（七）全審批流程涉及的專業(yè)技術(shù)評(píng)價(jià)等事項(xiàng)

在社會(huì)投資項(xiàng)目的全審批流程中，還需要依法開展壓覆重要礦產(chǎn)資源、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、節(jié)能評(píng)價(jià)、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估、地震安全性評(píng)價(jià)、洪水影響、文物保護(hù)、氣候可行性等評(píng)估評(píng)價(jià)事項(xiàng)。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)實(shí)施分類管理，由各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門依法開展的審批服務(wù)。生態(tài)環(huán)境部門根據(jù)不同項(xiàng)目類型，分別審批環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表、環(huán)境影響登記表等，主要審查項(xiàng)目是否符合產(chǎn)業(yè)政策和清潔生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目污染物排放是否符合污染物控制總量要求、項(xiàng)目向環(huán)境排放污染物是否達(dá)到污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。按照自治區(qū)項(xiàng)目審批改革的相關(guān)要求，該項(xiàng)評(píng)價(jià)一般是由社會(huì)投資項(xiàng)目單位在立項(xiàng)用地規(guī)劃許可階段做出報(bào)告，在開工前取得批準(zhǔn)即可。

節(jié)能審查是由各級(jí)發(fā)展改革部門根據(jù)節(jié)能減碳有關(guān)法規(guī)政策，對(duì)社會(huì)投資項(xiàng)目節(jié)能情況、二氧化碳排放情況等進(jìn)行審查，并形成審查意見。社會(huì)投資項(xiàng)目單位在立項(xiàng)用地規(guī)劃許可階段做出報(bào)告，在項(xiàng)目開工前取得節(jié)能審查意見。

水影響評(píng)價(jià)由各級(jí)水務(wù)管理部門依法開展的評(píng)價(jià)事項(xiàng)，主要是對(duì)社會(huì)投資項(xiàng)目規(guī)劃水資源指標(biāo)的分解和落實(shí)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的水資源利用、水資源影響、水土保持進(jìn)行評(píng)價(jià)，根據(jù)項(xiàng)目的不同，水務(wù)部門會(huì)批復(fù)社會(huì)投資項(xiàng)目的水影響評(píng)價(jià)報(bào)告書、水影響評(píng)價(jià)報(bào)告表和水影響評(píng)價(jià)登記表等，項(xiàng)目單位需在項(xiàng)目開工前取得批復(fù)。

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估一般是社會(huì)投資重大項(xiàng)目在組織開展前期工作時(shí)，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行調(diào)查分析，征詢相關(guān)群眾意見，對(duì)項(xiàng)目的合法性、合理性、可行性、可控性進(jìn)行評(píng)估論證，查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并提出防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的措施方案。目前自治區(qū)非常重視社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，由各級(jí)政法委組織開展，社會(huì)投資項(xiàng)目單位需在立項(xiàng)批復(fù)前取得。

交通影響評(píng)價(jià)是自治區(qū)各級(jí)交通管理部門依法對(duì)社會(huì)投資項(xiàng)目實(shí)施后，可能造成的交通影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕交通不良影響的對(duì)策和措施，優(yōu)化交通資源分配和布局。交通影響評(píng)價(jià)一般是在項(xiàng)目立項(xiàng)后開工前取得批復(fù)。但是，目前自治區(qū)地市級(jí)區(qū)域?yàn)橛行ч_展交通評(píng)估工作。

地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估是由各級(jí)國土資源部門依法開展，社會(huì)投資項(xiàng)目單位需在立項(xiàng)用地規(guī)劃許可階段取得相關(guān)批復(fù)。地震安全性評(píng)價(jià)是由各級(jí)應(yīng)急管理部門依法開展，社會(huì)投資項(xiàng)目單位需在工程設(shè)計(jì)前完成批復(fù)。防洪影響評(píng)價(jià)是由各級(jí)水利部門依法開展，社會(huì)投資項(xiàng)目單位需在立項(xiàng)批復(fù)取得批準(zhǔn)。文物保護(hù)考古勘探是由自治區(qū)文物部門依法開展，一般會(huì)委托地市文物部門實(shí)施，社會(huì)投資項(xiàng)目單位需在立項(xiàng)用地規(guī)劃許可階段取得批準(zhǔn)。氣候可行性與雷電災(zāi)害評(píng)價(jià)均由各級(jí)氣象部門依法開展社會(huì)投資項(xiàng)目單位需在立項(xiàng)用地規(guī)劃許可階段獲得批準(zhǔn)。壓覆重要礦產(chǎn)資源評(píng)估是由國土資源部門管理，社會(huì)投資項(xiàng)目單位需在用地預(yù)審階段取得批準(zhǔn)。根據(jù)目前自治區(qū)建設(shè)工程審批改革要求，上述幾項(xiàng)專業(yè)評(píng)價(jià)一般是開展區(qū)域性評(píng)估，單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目不再單獨(dú)進(jìn)行。

此外，社會(huì)投資項(xiàng)目還需要供水、供電、燃?xì)?、熱力、排水、通信等市政公用基礎(chǔ)設(shè)施報(bào)裝辦理，按照自治區(qū)建設(shè)項(xiàng)目審批改革的要求，市政公用基礎(chǔ)設(shè)施報(bào)裝提前到開工前辦理，在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后直接辦理接入事宜。

（八）社會(huì)投資項(xiàng)目審批流程

社會(huì)投資項(xiàng)目的立項(xiàng)分為核準(zhǔn)與備案兩種形式，根據(jù)項(xiàng)目立項(xiàng)用地規(guī)劃許可、工程建設(shè)許可、施工許可、竣工驗(yàn)收四個(gè)階段的審批服務(wù)事項(xiàng)分析，可以初步梳理出自治區(qū)核準(zhǔn)與備案類的社會(huì)投資項(xiàng)目的基本審批流程。具體詳見西藏自治區(qū)核準(zhǔn)類社會(huì)投資項(xiàng)目審批流程圖和西藏自治區(qū)備案類社會(huì)投資項(xiàng)目審批流程圖。

 

圖1 西藏自治區(qū)核準(zhǔn)類社會(huì)投資項(xiàng)目審批流程圖

 

圖2 西藏自治區(qū)備案類社會(huì)投資項(xiàng)目審批流程圖

 

二、西藏自治區(qū)社會(huì)投資項(xiàng)目審批服務(wù)的問題分析

通過梳理和分析，西藏自治區(qū)社會(huì)投資項(xiàng)目各審批服務(wù)事項(xiàng)在審批主體、審批要件、審批依據(jù)、審批內(nèi)容及形式、審批標(biāo)準(zhǔn)、審批結(jié)果、審批流程、審批時(shí)限等八個(gè)方面存在共性的問題。同時(shí)，從社會(huì)投資項(xiàng)目程審批服務(wù)的全流程看，還存在一定的體系性問題。具體到“立項(xiàng)用地規(guī)劃許可、工程建設(shè)許可、施工許可、竣工驗(yàn)收、”四個(gè)階段的各個(gè)審批事項(xiàng)中又存在一定的個(gè)性化問題。這些問題的存在，在一定程度上影響到社會(huì)投資項(xiàng)目的審批效率，影響到自治區(qū)營商環(huán)境“辦理建筑許可”“招標(biāo)投標(biāo)”“獲得電力”“獲得用水用氣”“登記財(cái)產(chǎn)”等指標(biāo)的評(píng)價(jià)。

（一）存在的普遍性問題分析

從社會(huì)投資項(xiàng)目審批事項(xiàng)的執(zhí)行系統(tǒng)看，一是審批主體存在缺位、越位、錯(cuò)位等問題。二是審批要件存在隱性前置、互為前置、重復(fù)要件較多、要件規(guī)范存在瑕疵等問題。三是審批依據(jù)存在上位依據(jù)相互沖突、依據(jù)不充分、地方依據(jù)缺失等問題。四是審批內(nèi)容及形式存在部門信息不共享、審查主體缺失、審查形式不合理、審查內(nèi)容不科學(xué)等問題。五是審批標(biāo)準(zhǔn)存在自由裁量權(quán)過大、判定標(biāo)準(zhǔn)過于復(fù)雜、審查標(biāo)準(zhǔn)模糊等問題。六是批復(fù)結(jié)果存在功能缺位、范式不清、部分結(jié)果權(quán)威度較弱等問題。七是審批流程存在隱性環(huán)節(jié)、黑箱堵點(diǎn)、流程斷點(diǎn)、繁瑣復(fù)雜等問題。八是審批時(shí)限未能有效實(shí)施串聯(lián)改并聯(lián)、存在隱性時(shí)限等問題。

從社會(huì)投資項(xiàng)目審批服務(wù)大系統(tǒng)看，一是審批服務(wù)的信息化水平較低，自治區(qū)的發(fā)改、住建、自然資源等部門均已建立縱向的在線審批服務(wù)系統(tǒng)，各地市也有部分在線審批系統(tǒng)，但是各系統(tǒng)間交互性較差，缺乏系統(tǒng)貫通的在線審批服務(wù)系統(tǒng)，并且，部分項(xiàng)目在線審批服務(wù)功能相對(duì)較弱，如自治區(qū)在線公共資源交易系統(tǒng)在交易高峰期會(huì)出現(xiàn)系統(tǒng)運(yùn)行緩慢等問題。二是項(xiàng)目審批服務(wù)的“放管服”力度還有待強(qiáng)化，由于自治區(qū)地市、區(qū)縣級(jí)政府人員編制、經(jīng)費(fèi)保障等不足，難以有效運(yùn)行按照國家要求盡量下放的相關(guān)審批服務(wù)事項(xiàng)，審批事項(xiàng)相對(duì)在自治區(qū)，地市、區(qū)縣自主權(quán)相對(duì)較弱。三是專業(yè)評(píng)估事項(xiàng)的整體規(guī)范度還需進(jìn)一步提升，如部分地市未能按照國家法規(guī)開展交通評(píng)價(jià)，穩(wěn)評(píng)工作開展的標(biāo)準(zhǔn)與體系與國家要求存在差別等。

（二）立項(xiàng)用地規(guī)劃許可階段問題分析

因社會(huì)投資主體普遍對(duì)于審批要件及審批流程缺少了解的渠道和窗口，對(duì)各審批部門的審批要件要求及標(biāo)準(zhǔn)理解有限，且還要綜合考慮項(xiàng)目的投入產(chǎn)出效益，在申報(bào)過程中普遍存在審批效率低、審批難度大、阻礙審批的隱性條件多等問題。具體表現(xiàn)在：

一是在用地批復(fù)環(huán)節(jié)，項(xiàng)目單位需與包括自然資源局（獲得土地空間條件）、相關(guān)行業(yè)主管部門（符合行業(yè)相關(guān)要求）、林業(yè)和草原局（涉及占用[含臨時(shí)]林/草地作為前置條件）等在內(nèi)的多個(gè)部門溝通，并提交相關(guān)材料，在此過程因溝通渠道有限和窗口單一，對(duì)審批標(biāo)準(zhǔn)、審批要件理解有限，需與多個(gè)部門反復(fù)對(duì)接、溝通。部分地市的社會(huì)投資核準(zhǔn)中用地預(yù)審是核準(zhǔn)意見的前置條件，而用地預(yù)審又需要項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)作為前置條件，形成了互為前置的問題。同時(shí)，社會(huì)投資項(xiàng)目在獲得國有土地使用權(quán)出讓合同前存在一定隱性時(shí)間。

二是在立項(xiàng)批復(fù)環(huán)節(jié)，由于大多的社會(huì)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)限在自治區(qū)人民政府，且至少需要提交10多項(xiàng)材料，審批時(shí)限在60個(gè)工作日內(nèi)，但其中的多個(gè)材料需提供所在地市、區(qū)縣提供初審意見，對(duì)于可能存在對(duì)公共利益造成重大影響的項(xiàng)目，還需要專家評(píng)議，評(píng)議時(shí)限作為隱性時(shí)限在30個(gè)工作日以內(nèi)，即存在隱性時(shí)限，也存在隱性審批要件。備案類雖沒有任何前置要件要求且已在線上申辦，但部分地市備案表中仍需行業(yè)主管部門意見作為批復(fù)依據(jù)，需要社會(huì)投資項(xiàng)目自行與行業(yè)主管部門進(jìn)行溝通，而其行業(yè)主管部門在出具意見時(shí)所需要的要件、時(shí)限等都未能明確，不僅存在線上線下并行申辦情況，還存在隱性要件與隱性時(shí)限等問題。

三是在建設(shè)用地規(guī)劃許可環(huán)節(jié)，需要前用地批復(fù)與項(xiàng)目核準(zhǔn)或備案批復(fù)的審批要件作為前置條件，審批時(shí)限30個(gè)工作日，但辦理過程中需要涉及多次專項(xiàng)技術(shù)審查，相關(guān)技術(shù)審查的標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)模糊，自由裁量權(quán)限相對(duì)較大，且由于專項(xiàng)技術(shù)審查不計(jì)入審批時(shí)限中，用地規(guī)劃的許可批復(fù)時(shí)限難以把控。

四是在立項(xiàng)批復(fù)、用地批復(fù)、用地規(guī)劃許可階段，存在多輪次、多環(huán)節(jié)、多部門的隱性論證會(huì)、評(píng)審會(huì)，審核流程難以標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、透明化，審批時(shí)限較長。同時(shí)，在自治區(qū)審批改革中已明確在不需要在該階段完成的專業(yè)評(píng)價(jià)事項(xiàng)，但在實(shí)際中還存在作為部分審批事項(xiàng)批復(fù)的前置要件的情況。

（三）工程建設(shè)許可階段問題分析

在工程建設(shè)許可階段，需經(jīng)歷設(shè)計(jì)方案審查、建設(shè)工程規(guī)劃許可批復(fù)、施工圖批復(fù)、專業(yè)技術(shù)審查及相關(guān)評(píng)估報(bào)告等多個(gè)環(huán)節(jié)，普遍存在審批依據(jù)相互沖突、審批環(huán)節(jié)互為前置、審批隱性時(shí)限較長等情況。具體表現(xiàn)在：

一是在規(guī)劃設(shè)計(jì)方案審查環(huán)節(jié)，需要提供包括施工圖設(shè)計(jì)、施工組織、質(zhì)量管理、安全管理等審查材料，但辦理規(guī)劃設(shè)計(jì)方案審查中，往往會(huì)涉及包括發(fā)改、自然資源、綠化、交通、人防、消防、節(jié)能、環(huán)境影響、文物、各地市行業(yè)主管部門等十余個(gè)行政部門出具的批復(fù)或行政確認(rèn)函，存在較多的隱性環(huán)節(jié)。

二是在建設(shè)工程規(guī)劃許可環(huán)節(jié)，由于作為其前置的專項(xiàng)技術(shù)審查征求相關(guān)部門審查意見、以及第三方機(jī)構(gòu)技術(shù)審查和專家評(píng)審的時(shí)間均不計(jì)入審批期限，由此產(chǎn)生的隱形時(shí)間占時(shí)較長且因項(xiàng)目技術(shù)差異和多個(gè)審批部門參與難以控制。

三是在工程建設(shè)許可階段，根據(jù)上位規(guī)定，國家已取消如環(huán)評(píng)、交評(píng)等大部分的專項(xiàng)審查作為建設(shè)工程規(guī)劃許可證審批的前置條件，但目前，部分專項(xiàng)審查仍作為建設(shè)工程規(guī)劃許可批復(fù)隱性前置條件情況。

（四）施工許可階段問題分析

在施工許可階段，普遍存在部分行政機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)過大、部分審查標(biāo)準(zhǔn)模糊、部分審查內(nèi)容不科學(xué)、部分審批環(huán)節(jié)缺失等情況。具體表現(xiàn)在：

一是專項(xiàng)審查規(guī)范待完善。社會(huì)投資項(xiàng)目需開展包括地震安全評(píng)價(jià)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、節(jié)能評(píng)價(jià)、取水許可、消防、人防、穩(wěn)評(píng)、交評(píng)、水評(píng)、考古、氣候、壓覆、危險(xiǎn)品、市政接入等多項(xiàng)相關(guān)專項(xiàng)技術(shù)審查大多需要在取得施工許可證前取得。但由于項(xiàng)目類型不同，其專項(xiàng)審查的事項(xiàng)不同、技術(shù)審查標(biāo)準(zhǔn)不同、審查方式不同、審查主體不同、審查時(shí)限不同，過程中存在部分專項(xiàng)審查標(biāo)準(zhǔn)模糊、部分審查內(nèi)容不科學(xué)等情況，導(dǎo)致審查時(shí)限難以把控、審查材料反復(fù)修改、審查口徑難以統(tǒng)一等問題。

二是部分審批環(huán)節(jié)管理主體缺位。在辦理施工圖審查事項(xiàng)中，部分地市存在施工圖審查備案環(huán)節(jié)缺失情況，且未對(duì)施工圖審查工作實(shí)施監(jiān)督管理，由建設(shè)單位自行選取審圖單位、支付審圖單位服務(wù)費(fèi)，住建部門直接審圖單位出具的審查意見作為辦理施工許可證的前置條件，形成施工圖審查備案行政主管部門缺位問題。另外，按照政策要求，由于自治區(qū)住建廳在線監(jiān)管平臺(tái)取消上傳人防審查意見要件辦理施工許可證的前置條件，政府部門缺少了對(duì)人防審查技術(shù)的必要監(jiān)管。

三是審批流程存在重復(fù)環(huán)節(jié)。在辦理施工許可證階段，各地市住建部門對(duì)建設(shè)單位質(zhì)量監(jiān)督備案行政確認(rèn)權(quán)，正在推行部分下放到區(qū)縣，部分縣區(qū)實(shí)現(xiàn)和施工許可證同步線下辦理，但辦理后建設(shè)單位仍需要按照要求將審批要件上傳西藏自治區(qū)建筑市場(chǎng)監(jiān)督管理公共服務(wù)平臺(tái)進(jìn)行線上形式審批等問題。

四是招投標(biāo)審批事項(xiàng)有瑕疵。社會(huì)投資項(xiàng)目的大多招投標(biāo)事項(xiàng)是在本階段完成，但部分地市在社會(huì)投資類房建項(xiàng)目的依法必招項(xiàng)目的招標(biāo)備案過程中，建設(shè)單位只需持申報(bào)表、授權(quán)書、采購公告，即可獲取住建部門的行政確認(rèn)和備案編號(hào)，缺少對(duì)采購文件的審核環(huán)節(jié)。另外部分地市將環(huán)評(píng)、水保等作為招標(biāo)審核的前置要件，與國家要求的“環(huán)境影響評(píng)價(jià)、節(jié)能評(píng)價(jià)等評(píng)估評(píng)價(jià)和取水許可等事項(xiàng)調(diào)整到開工前完成”的相關(guān)規(guī)定不一致。

（五）竣工驗(yàn)收階段問題分析

在竣工驗(yàn)收階段，普遍存在部分材料存在重復(fù)審查、部分環(huán)節(jié)審批互為前置、部分環(huán)節(jié)缺少專業(yè)性保障等情況。具體表現(xiàn)如下：

一是社會(huì)投資項(xiàng)目通常采取自行驗(yàn)收方式，相關(guān)專項(xiàng)審查驗(yàn)收需要相關(guān)主管部門負(fù)責(zé)，但在此環(huán)節(jié)中，因不同部門審查標(biāo)準(zhǔn)、審查時(shí)限不同，驗(yàn)收時(shí)限難以保障、審批形式存在材料重復(fù)提交情況。

二是在專項(xiàng)技術(shù)審查中，因消防驗(yàn)收、人防驗(yàn)收等職能有所調(diào)整，項(xiàng)目驗(yàn)收存在專項(xiàng)審查批復(fù)與竣工驗(yàn)收互為前置條件，相關(guān)實(shí)施細(xì)則和管理辦法需及時(shí)調(diào)整和完善。同時(shí)，如本階段部分地市在城市建筑垃圾處置審核缺位等問題存在。

三、提升西藏自治區(qū)社會(huì)投資項(xiàng)目審批服務(wù)效率的建議

以推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，結(jié)合《關(guān)于印發(fā)西藏自治區(qū)全面開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革實(shí)施方案》（藏政辦發(fā)〔2019〕37號(hào)）的重點(diǎn)任務(wù)要求，持續(xù)深化固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目審批制度改革，重點(diǎn)在推進(jìn)機(jī)制、平臺(tái)、服務(wù)、體系的改革與創(chuàng)新上下功夫，提出系統(tǒng)性解決審批事項(xiàng)優(yōu)化的方案建議，不斷提升社會(huì)投資項(xiàng)目審批服務(wù)效率，持續(xù)提高自治區(qū)營商環(huán)境評(píng)價(jià)中“辦理建筑許可”“招標(biāo)投標(biāo)”“獲得電力”“獲得用水用氣”“登記財(cái)產(chǎn)”等指標(biāo)值，努力打造市場(chǎng)化、法治化、國際化的一流營商環(huán)境。

（一）明確審批主體

一是進(jìn)一步明確部分審批事項(xiàng)主體責(zé)任。一方面，完善施工圖審查事項(xiàng)、人防設(shè)計(jì)審查、交通評(píng)價(jià)、依法必招項(xiàng)目招標(biāo)采購文件審查等機(jī)制，進(jìn)一步明確相關(guān)政府職責(zé)部門主體責(zé)任，解決主體缺位的問題，另一方面，按照國家相關(guān)管理體系，適度調(diào)整社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)等相關(guān)管理事項(xiàng)管理體系，解決主體越位、錯(cuò)位等問題。

二是進(jìn)一步理順不同層級(jí)審批主體權(quán)責(zé)。按照國家“放管服”改革要求，在有效提升地市、區(qū)縣政府相關(guān)管理部門執(zhí)政能力基礎(chǔ)上，進(jìn)一步下放相關(guān)審批權(quán)限，進(jìn)一步明確不同層級(jí)審批主體的權(quán)責(zé)清單，不斷提升各層級(jí)相關(guān)行政審批部門的社會(huì)投資項(xiàng)目審批服務(wù)效率。

（二）精簡(jiǎn)審批要件

一是建立審批要件規(guī)范。建立審批要件辦理清單和流程清單，按照國家相關(guān)規(guī)定與要求，明確各個(gè)審批服務(wù)事項(xiàng)的要件制式范本，在此基礎(chǔ)上，大力精簡(jiǎn)不必要的審批要件，全面剔除審批全流程中需要重復(fù)提交的各類要件。盡快建設(shè)全區(qū)統(tǒng)一、條塊互通的在線服務(wù)平臺(tái)系統(tǒng)，使各類存在企業(yè)法人信息等的重復(fù)要件只提交一次后即可在不同層級(jí)的不同部門間流轉(zhuǎn)。

二是全面清理隱性及互為前置的審批要件。以底層穿透方式，全面梳理全部審批服務(wù)事項(xiàng)的審批要件，重點(diǎn)查詢?nèi)鐐浒腑h(huán)節(jié)需其他行業(yè)主管部門出具意見等隱性要件，若需依法保留的，推動(dòng)形成要件規(guī)范；重點(diǎn)查詢?nèi)缬玫仡A(yù)審與立項(xiàng)審批、消防驗(yàn)收與竣工驗(yàn)收等互為前置的審批要件，全面解決社會(huì)投資項(xiàng)目中要件互為前置的問題。 

（三）完善審批依據(jù)

一是進(jìn)一步完善投資項(xiàng)目審批事項(xiàng)清單，按照“法無授權(quán)不可為，法定職權(quán)必須為”的原則，依法依規(guī)并結(jié)合實(shí)際清理不合法、不合理、不必要的審批事項(xiàng)，對(duì)已取消下放的行政審批事項(xiàng)，要切實(shí)轉(zhuǎn)變管理理念，履行好監(jiān)管職責(zé)，嚴(yán)格規(guī)范運(yùn)行，做到不越位、不缺位、不錯(cuò)位。重點(diǎn)解決如部分地市政府以會(huì)議紀(jì)要形式增加的事實(shí)審批前置等問題；重點(diǎn)破解如竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié)中消防驗(yàn)收與竣工驗(yàn)收上位依據(jù)矛盾沖突等問題。

二是補(bǔ)充完善地方性依據(jù)及相關(guān)細(xì)則。針對(duì)目前自治區(qū)如在部分審批事項(xiàng)中缺乏地方地依據(jù)的問題，以及部分審批事項(xiàng)“有原則、無細(xì)則”的問題，進(jìn)一步制定完善如開展交通評(píng)價(jià)、完善施工圖審查、城市建筑垃圾處置審核等地方性政策依據(jù)及相關(guān)政策的實(shí)施細(xì)則。

（四）規(guī)范審批內(nèi)容與形式

一是推進(jìn)審批服務(wù)信息平臺(tái)的互聯(lián)互通。完善線上審批體系，按照“權(quán)責(zé)對(duì)等、權(quán)責(zé)一致”的原則，完善線上并行、線上辦結(jié)功能，理清流程、分清責(zé)任、明確權(quán)限及辦理時(shí)限，提高工作效率。依托現(xiàn)有政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)，建立健全“信息共享、協(xié)同配合、監(jiān)督問責(zé)”機(jī)制，適當(dāng)增加電子簽名、自動(dòng)審批、全程監(jiān)管等功能，打破信息孤島、健全責(zé)任體系等。

二是建全審批管理體系，建立健全工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、工作協(xié)調(diào)機(jī)制、監(jiān)督考核機(jī)制、信息公開機(jī)制、投訴舉報(bào)機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)改革工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)推進(jìn)、督促檢查和考核評(píng)價(jià)。

（五）健全審查標(biāo)準(zhǔn)與成果體系

一是健全審查標(biāo)準(zhǔn)。限制行政審批自由裁量權(quán)、提升復(fù)雜技術(shù)審查科學(xué)性、健全審查標(biāo)準(zhǔn)體系。探索推行專項(xiàng)審查標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，制定實(shí)施方案和執(zhí)行考核機(jī)制，建立積分和后評(píng)價(jià)制度與績(jī)效掛鉤模式。建議進(jìn)一步細(xì)化管理方式，對(duì)于能夠用征求相關(guān)部門意見方式代替的審批事項(xiàng)，調(diào)整為政府內(nèi)部協(xié)作事項(xiàng)。

二是統(tǒng)一審批結(jié)果。優(yōu)化行政審批范式、強(qiáng)化審批結(jié)果應(yīng)用、補(bǔ)齊缺失審批結(jié)果等方面提出統(tǒng)一審批結(jié)果，盡快形成電子審批結(jié)果和線下審批簽章保持一直權(quán)威性，細(xì)化審批結(jié)果管理要求和細(xì)則，探索審批結(jié)果一批到底原則，減少審批結(jié)果各部門互為前置，互相推諉。

（六）優(yōu)化審批流程與時(shí)間

一是優(yōu)化審批流程。重點(diǎn)解決流程互為前置矛盾的問題，著力打通流程堵點(diǎn)、聯(lián)通流程斷點(diǎn)、去除流程暗箱，進(jìn)一步推行串聯(lián)審批，完善聯(lián)審聯(lián)辦機(jī)制，優(yōu)化簡(jiǎn)化流程體系，推動(dòng)線上審批及優(yōu)化信息平臺(tái)，加快實(shí)施“多規(guī)合一”等機(jī)制，有效解決審批流程堵點(diǎn)、斷點(diǎn)、難點(diǎn)及黑箱問題。

二是縮短審批時(shí)限。著力破解各類隱性時(shí)限，重點(diǎn)建立專業(yè)技術(shù)審查和第三方評(píng)估的時(shí)限階段化、數(shù)字化、信息化呈現(xiàn)。完善承諾辦結(jié)制，進(jìn)一步壓縮全過程審批時(shí)限。

本文完成于2023年11月25日，系西藏自治區(qū)營商環(huán)境白皮書約稿之作

（作者：投資北京研究院常務(wù)副院長 李道今）