臨空經(jīng)濟區(qū)作為區(qū)域經(jīng)濟的獨特形態(tài)，以大型機場為核心，是城市經(jīng)濟和航空產(chǎn)業(yè)在空間上的交集。截至目前，全國235個運輸機場中，規(guī)劃建設了70個臨空經(jīng)濟區(qū)，其中37個千萬級旅客吞吐量的大型機場全部規(guī)劃建設了臨空經(jīng)濟區(qū)。北京是我國臨空經(jīng)濟的肇興之地和持續(xù)引領的龍頭。2004年臨空經(jīng)濟作為一個嶄新概念首次在北京順義提出并獲得廣泛認可。目前，首都國際機場年旅客吞吐量突破一億人次，臨空經(jīng)濟區(qū)已獲批為國家級臨空經(jīng)濟示范區(qū)；大興國際機場通航在即，臨空經(jīng)濟區(qū)和“五縱兩橫”綜合交通體系同步加快推進。北京“一市兩場”的雙樞紐格局將正式形成。兩大機場的合理分工是臨空經(jīng)濟區(qū)協(xié)同發(fā)展的根本前提，對北京市推動“四個中心”建設具有重要意義。而且，首都機場臨空經(jīng)濟區(qū)轉型升級、大興機場臨空經(jīng)濟區(qū)跨區(qū)域建設，以及兩大臨空經(jīng)濟區(qū)之間的協(xié)同發(fā)展，對全國其他臨空經(jīng)濟區(qū)發(fā)展有普適而重要的參考價值。

雙樞紐機場體系發(fā)展的一般規(guī)律

“一市兩場”或者“一市多場”是國際性大都市特別是全球城市航空樞紐建設的重要特征。目前，紐約、倫敦、東京、巴黎、首爾、上海、迪拜等世界級大都市，均有2-3個大型國際樞紐機場為引領，周邊若干個干線機場、支線機場、通用機場、公務機場等為支撐的機場群格局。

北京是國內(nèi)繼上海之后第二個擁有雙樞紐機場的城市（成都、青島、呼和浩特等城市也在建設新機場），但目前還沒有形成對“兩場”分工協(xié)同的共識。隨著大興機場通航在即，“兩場”分工協(xié)同問題日益急迫和現(xiàn)實，亟需全市層面的統(tǒng)籌和指導。就目前來看，“兩場”分工協(xié)同問題具體可能包括：首都機場臨空區(qū)是否也是國家發(fā)展動力源的一個重要組成？首都機場航線網(wǎng)絡與大興機場如何實現(xiàn)科學分工并帶動京津冀機場群發(fā)展？首都機場中轉率的提升真的是否是關鍵問題？圍繞機場核心臨空經(jīng)濟如何合理布局并帶動區(qū)域開放協(xié)同發(fā)展？

作為全國機場屬地化管理的特例，北京市的兩大機場隸屬于民航局，周邊臨空經(jīng)濟區(qū)則歸屬地方政府，因此管理兩張皮、港產(chǎn)城融合不足等問題仍將長期存在。在此情況下，需要研究好國內(nèi)外特別是雙樞紐機場的分工與臨空區(qū)協(xié)同發(fā)展規(guī)律，做好北京市“兩場”背景下臨空經(jīng)濟區(qū)的最佳發(fā)展方向。規(guī)律不可違背，趨勢不可阻擋。最近例證就是前段時間國家民航局下發(fā)文件，改變此前對北京市“兩場”以“航空聯(lián)盟”為核心的航線分工方案，同意東航“京滬快線”留在首都機場運營。這為我們進一步做好雙樞紐機場臨空區(qū)規(guī)律研究與趨勢預判堅定了信心。

通過總結紐約、倫敦等世界城市的機場布局可以看到，由于各類機場服務成本、噪音等環(huán)境限制、資源緊張狀況和客戶消費需求等不同，公務機機場、大型樞紐機場、支線及通用航空機場通常在城市周邊10-50公里范圍內(nèi)由近及遠梯次布局。其中，大型樞紐機場多為明顯的遠近布局、協(xié)同分工局面。在東京、首爾、上海、迪拜，均為明顯的一市兩場格局，且均呈現(xiàn)出共性規(guī)律：近的機場（一般距離所屬大城市20-30公里）主要負責國內(nèi)國際商務及公務機，如東京羽田、首爾金浦、上海虹橋、迪拜國際，遠的機場（一般距離所屬大城市50公里左右）主要負責國際中轉和貨運服務，如東京成田、首爾-仁川、上海浦東、迪拜馬克圖姆。而且，在紐約、倫敦等城市“一市多場”的機場布局中，均有距離市中心30公里范圍內(nèi)、以公務機或商務快線運營服務為主業(yè)的機場，與城市中心高端要素集聚區(qū)、大型樞紐機場、通用航空機場形成了良好的互動格局。

首都兩翼騰飛的強力引擎

從空間布局看，京津冀建設世界級城市群首先要發(fā)揮首都優(yōu)勢構建新型首都圈，而新型首都圈建設以“一核（首都核心功能區(qū)）兩翼（城市副中心及雄安新區(qū)）”為核心載體。因此，分別臨近城市副中心及雄安新區(qū)的首都國際機場、大興國際機場，首先要為兩翼騰飛提供動力。做好首都機場和大興機場的分工，以“兩場”作為“兩翼”國際化發(fā)展的引擎。

航空樞紐的中轉有三種，即國際-國際、國際-國內(nèi)、國內(nèi)-國內(nèi)。北京的“兩場”雙樞紐分工，既要考慮首都機場要優(yōu)先服務大國首都的“四個中心”建設，又要考慮京津冀協(xié)同發(fā)展與“一帶一路”建設。相對大興國際機場，首都國際機場距離一主一副、三城一區(qū)、兩會一展及領事館區(qū)等更近，可以為北京“四個中心”建設提供更直接而重要的支撐。因此，首都機場的航空服務及航線設置上，應更側重國內(nèi)客運、公務航空（京滬快線、京穗京深快線等）、政務航空（類似APEC峰會等），圍繞國家“一帶一路”布局，加開或加密連通非洲、拉美等地的遠程、直達國際（點對點）航線，構建以國際中遠程點對點直航和國際-國內(nèi)中轉為主的復合型國際樞紐機場。大興機場則應以國際-國際中轉、國內(nèi)-國內(nèi)中轉、國際貨運（有京津冀腹地的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢）及低成本航空為重點，建設大型國際樞紐機場，服務好城南地區(qū)及雄安新區(qū)等地。

首都實體經(jīng)濟發(fā)展的主陣地

高能級的機場將帶來大量流動的人流、物流、資金流、信息流。臨空經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展（通過產(chǎn)業(yè)、城市和功能配套沉淀）決定了機場內(nèi)流動的要素能否沉淀整合從而形成動力。對首都機場臨空區(qū)及順義而言，過去外向型商品經(jīng)濟、臨空高端制造業(yè)主導時期，航空對臨空區(qū)有較大的驅(qū)動力，但隨著北京市產(chǎn)業(yè)結構日益優(yōu)化（一二產(chǎn)比重持續(xù)降低），服務業(yè)擴大開放和服務貿(mào)易日益成為主導。然而目前，本地承接功能弱、服務設施不銜接和人口調(diào)控等政策不支持等問題，導致順義及周邊地區(qū)144小時過境免簽政策不能發(fā)揮效力，無法帶動當?shù)貒H消費水平，對巨量的航空旅客資源利用不足。在此情況下，刻意追求中轉量和中轉率對順義沒有太大意義。而且，目前首都機場盡管中轉的相對量不大（10%），但絕對量已經(jīng)不?。ǔ^1000萬人次）。問題的關鍵即在于國際化城市功能的完善和產(chǎn)業(yè)的轉型升級，適應服務業(yè)擴大開放與服務貿(mào)易大發(fā)展的新需求。要進一步說明的是，“兩場”分工中距離主城區(qū)、副中心及三城一區(qū)更近的首都機場定位為復合型樞紐機場，也不會擁有太高的中轉率。從一般規(guī)律看，起步階段的機場，多發(fā)展中轉聯(lián)程和經(jīng)停航線；而成熟階段的機場，會通過減少中轉航班量，增加點對點直飛的方式來緩解樞紐運行壓力。例如，2016年慕尼黑、法蘭克福、馬德里等7家歐洲大型樞紐機場不斷壓縮中轉航班量，直飛航班平均增加15%。

大興機場臨空經(jīng)濟區(qū)產(chǎn)業(yè)布局是首都機場臨空經(jīng)濟區(qū)產(chǎn)業(yè)轉型升級的重要參考。根據(jù)《北京新機場臨空經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃（2016-2020年）》，臨空經(jīng)濟區(qū)面積約為150平方公里（包括北京市約50平方公里，河北省約100平方公里），規(guī)劃航空物流區(qū)、科技創(chuàng)新區(qū)、服務保障區(qū)等3個組團。結合北京非首都功能疏解和區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構升級，重點發(fā)展航空物流產(chǎn)業(yè)和綜合保稅區(qū)，適當承接北京非首都功能轉移，有序發(fā)展科技研發(fā)、跨境電子商務、金融服務等知識密集型、資本密集型的高端服務業(yè)，打造國際化、高端化、服務化的臨空經(jīng)濟區(qū)?？傮w而言，大興機場臨空經(jīng)濟區(qū)的產(chǎn)業(yè)重點在于航空物流產(chǎn)業(yè)和綜合保稅區(qū)，這與其京津冀產(chǎn)業(yè)腹地的區(qū)位、大興機場的大型國際樞紐機場定位和“五縱兩橫”的綜合交通網(wǎng)絡是相匹配的。

因此，對雙樞紐格局下兩大臨空經(jīng)濟區(qū)的建設發(fā)展做如下建議。區(qū)域交通體系建設方面，要從全市層面統(tǒng)籌推進以首都機場為核心的市域東北部（包括臨空經(jīng)濟區(qū)本身）綜合交通體系，創(chuàng)造新一輪基礎設施投資熱點。構建以城市規(guī)劃路、城市軌道、高速公路、高速鐵路為主體的大容量、復合型通道，顯著提升航空客貨的地面集疏運效率，緊密聯(lián)系空港與主城區(qū)、城市副中心及三城一區(qū)。產(chǎn)城融合及開放發(fā)展方面，加快建設國際化人才社區(qū)和空港型自貿(mào)區(qū)。加快完善首都機場臨空區(qū)的國際教育、國際醫(yī)療、國際體育等城市功能，構建港產(chǎn)城融合的國際航空中心核心區(qū)，實現(xiàn)從城市機場到機場城市的跨越。發(fā)揮航空口岸作用，進一步優(yōu)化首都開放經(jīng)濟布局，推進天竺綜保區(qū)向空港型自貿(mào)區(qū)升級，推動空港貿(mào)易便利化，引領東北亞服務貿(mào)易發(fā)展。移植天竺綜保區(qū)政策，推動大興機場綜保區(qū)建設。聯(lián)動天津自貿(mào)區(qū)、河北自貿(mào)區(qū)所涉及的各類口岸資源，合力構建京津冀自貿(mào)區(qū)，服務京津冀城市群發(fā)展。

（作者：投資北京研究院 常務副院長、高級研究員 張立鵬）